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这三方面功能形成了环环相扣的制度链条：（1）宪法作为政治系统运行的框架秩序，兼具限权与赋权的双重属性，而现代社会要凸显宪法的赋权面向，增强政治系统解决社会问题的能力。

[102]我国学者则倾向于将其归结为浓重的道德性（moral）色彩以致不具有法律上的可操作性。[108] 参见[丹麦]阿尔夫·罗斯：《指令与规范》，雷磊译，中国法制出版社2013年版，第49页。

团结是互助的前提，互助是团结的发展。现在……都团结起来了。[4]既有研究呈现 三多三少特征，即：关联性研究多而针对性关注少、政策性研究多而规范性关注少、单一文本研究多而规范体系关注少，难以匹配《宪法》第52条的规范地位。这14部司法解释均仅对民族团结作原则性规定。民族团结作为基本义务进入宪法文本，有其坚实的理论、逻辑和渊源基础，其内涵明确、规范谱系定位清晰、实施机制完善。

[44] [荷]扬·斯密茨：《法学的观念与方法》，魏磊杰、吴雅婷译，法律出版社2017年版，第16页。[111]二是作为规则，直接规制相关主体的具体行为，但须制裁机制的匹配衔接以规避死文徒法的尴尬。这里主要分析何为不改变法律要件事实。

四、我国设计理由之替换限度机制可采取的细则 理由之替换是针对行政行为实体瑕疵的补救机制。在1996年以前，对行政行为程序瑕疵的补正只能在诉愿程序终结前完成，若无须经过诉愿程序，则只能在向行政法院起诉前完成。从我国的法规范层面来看，替换理由是被允许的，但其是否产生以及在多大范围内产生理由之替换所承载的治愈行政行为违法性的效果，尚未明确。[44]参见甘文：《行政诉讼法司法解释之评论——理由、观点与问题》，中国法制出版社2000年版，第53-54页。

[23]根据《行政诉讼法》第74条第1款第2项，行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的，法院判决确认该行政行为违法。本案的情况就是如此，伍家岗区政府在一审期间提交了伍家岗区政法委员会的回复，应当视为对说明理由的瑕疵进行了治愈，故原审法院作出驳回诉讼请求判决并无不当。

此时，该公安局替换规范依据的做法将产生治愈行政行为违法性的效果，属于理由之替换。而在不影响定性的前提下，替换规范依据同样不改变行政行为的同一性，可产生治愈行政行为违法性的效果。在我国现行的法规范体系下，至少有三个条文可能涉及对行政行为同一性的解读：（1）根据《行诉法解释》第22条第1款，复议机关改变原行政行为仅限于改变原行政行为的处理结果，而改变原行政行为所认定的主要事实和证据、所适用的规范依据等理由但未改变处理结果的，视为复议机关维持原行政行为。[25]理由之替换也被称为理由更换处分理由之追补事后补充理由追补理由（Nachschieben von Gründen）等。

[28]其二，针对结论正确的行政行为，若仅因理由错误而将其撤销、不允许替换理由，则因行政机关终究须基于正确的理由而重新作出结论相同的行为，遂导致程序反复以及行政成本被虚耗。以上两个条文突破了先取证后裁决原则，体现了将原行政行为与复议决定视为一个整体的理念，即复议机关可以基于在原行为作出后所收集的证据去治愈该行为，复议决定改变原行为的证据但未改变其处理结果的，视为维持原行为。其一，用作替换的理由必须在行政行为作出时就已被收集。据此，所谓行政行为同一性必须同时满足主要事实和证据相同、规范依据相同（或规范依据不同但不影响定性）、处理结果相同。

这是基于防止裁判突袭的考虑，若能保障当事人对替换后的理由有辩论的机会及足够的准备时间，则未损害其防御权。若更重视纠纷的一次性化解，则适用理由之替换。

[30]参见吴庚、盛子龙：《行政法之理论与实用》，三民书局股份有限公司2018年版，第382页。但考虑到滥用职权包含了行政主体的主观恶意成分，故不应允许对滥用职权的行政行为进行补救。

原因在于，一旦适用理由之替换，则替换后的新理由并未经过此前的听证或辩明程序，这无疑弱化了为相对人提供程序保障的力度。[15] 二、行政行为程序瑕疵应借助补正制度来补救 学理上，行政行为程序瑕疵的补救机制即补正制度。这就为被告被动地替换证据提供了法律依据。[20]参见[日]室井力、芝池义一、浜川清主编：《日本行政程序法逐条注释》，朱芒译，上海三联书店2014年版，第102页。王某不服，提起行政诉讼，该公安局在诉讼中改为根据《治安管理处罚法》第26条，以王某寻衅滋事为由，维持拘留10日并罚款500元的决定。对此，立法层面并未加以明确，而学理层面及司法层面均存在分歧，亟待厘清。

[31]有关二次分权的讨论，参见胡玉鸿：《行政审判权力来源探讨》，载《法学》2001年第1期，第20-21页。例如，有著作指出，行政行为的瑕疵表现为违法、不正确（如明显的书写错误或计算错误）、不合目的性三种。

例如，有判例认为，对象物不同并未改变处分的同一性，将对建筑物的整改措施命令变更为对工作物的整改措施命令只是改变了对处分对象物的法律评价，而处分在实质上是同一的。3.关于行政行为之规范依据瑕疵的补救问题，在雷秀兰诉乐山市公安局峨眉山景区分局信息公开案中有所体现。

若行政行为的同一性被改变，则原行政行为的违法性不会被治愈，这已非理由之替换的问题。但是，如前文所述，行为意义上的替换理由不等于结果意义上的理由之替换，替换理由后有可能产生新的行政行为，此时，原行政行为的违法性不会被治愈，不属于理由之替换。

[46]参见最高人民法院行政审判庭编：《最高人民法院行政诉讼法司法解释理解与适用》（上），人民法院出版社2018年版，第421页。[42]仅当被告在诉讼中替换的是主要事实和证据以外的事实（证据），或者替换所适用的规范依据时未影响定性，才无损行政行为的同一性，也才有可能达到理由之替换的效果。[22]参见《湖南省行政程序规定》（2018）第164条第1款、《江苏省行政程序规定》（2015）第75条第1款与《宁夏回族自治区行政程序规定》（2015）第109条第1款。证据的价值在于证明案件事实，单纯改变行政行为所认定的事实而不提供相应的证据，不属于替换理由，自然也就没必要探讨作为替换理由之可能结果的理由之替换。

1996年修改《德国行政法院法》时，该法第114条新增加规定：在行政诉讼中，行政机关可以对其作出行政行为时所权衡的裁量因素予以补充。另外，事实与证据、规范依据都属于可以为行政行为合法性提供支持的理由，但我国现行法规范对理由之替换限度的规定并非覆盖所有理由：以上第一项、第二项限制仅面向事实（证据）之替换，而第三项限制可面向事实（证据）与规范依据之替换。

这是为了避免使用与处分无关的理由为该处分提供根据。例如，在熊宗强诉伍家岗区政府等不履行法定职责案中，法院认为，尽管伍家岗区政府在说明理由方面存在瑕疵，但行政程序中的说明理由瑕疵并非不能治愈，如果行政机关在嗣后的行政程序当中，或者在行政诉讼过程中对说明理由进行了弥补，达到了令行政相对人知悉的效果，则仅以说明理由瑕疵撤销行政行为并责令重做，没有实际价值。

若这些具体事实相互不冲突，则彼此之间的替换，可产生治愈行政行为违法性的效果，属于理由之替换。据此，在不改变法律要件事实的前提下，替换证据不改变行政行为的同一性，可产生治愈行政行为违法性的效果。

其原因是法院不得代替行政机关对裁量因素作出权衡，[34]否则，将会架空诉愿机关基于新替换的理由对裁量行政行为作合目的性审查的权限。在剔除欠缺被补救之可能性的主体权限方面与处理结果方面的瑕疵后，理由之替换实则是面向事实与证据方面的瑕疵、规范依据方面的瑕疵之补救机制。而替换理由的结果既可能是治愈行政行为的违法性（即理由之替换），也可能是产生了新的行政行为。关键词:  程序瑕疵 实体瑕疵 补正制度 理由之替换 行政行为同一性 近年来，程序瑕疵的提法常常出现在我国的行政裁判文书里。

[8]参见[日]盐野宏：《行政法总论》，杨建顺译，北京大学出版社2008年版，第105-109页。其一，基于权力分立原则，法院在行政诉讼中不得代替行政机关替换理由，否则，将有司法机关行使行政权之虞。

在司法层面，以最高人民法院的行政判决书为考察对象，可以发现：对瑕疵一词的使用也存在狭义与广义之分。那么，程序瑕疵与程序违法究竟存在何种关系？欲回答该问题，归根结底，需要对瑕疵的概念加以界定

具体而言，行政法被认为是理性建构的，而非经验主义的。另一方面，也可能是惩罚力度不足，未能通过行政处罚达成权利与义务的协调。